重慶市食品監(jiān)督管理辦法將實施連帶制度

    食品安全在我國的很多地區(qū)一直得不到根本上的解決同時也說明了當前國內(nèi)在食品安全監(jiān)督管理方面所存在的問題，對于未來國內(nèi)的食品行業(yè)發(fā)展特點，我國也將制定更加嚴格的食品安全監(jiān)督管理辦法。
    按：《重慶市食品安全責任連帶追究試行辦法》（以下簡稱《辦法》）已由市食品安全委員會于今年10月29日發(fā)布，并于發(fā)布之日起開始實施。受市政府委托，市工商局承擔了《辦法》起草、論證工作。為促進《辦法》的貫徹實施，便于社會公眾了解《辦法》的立法精神和主要原則制度等信息，經(jīng)重慶市政府網(wǎng)站約稿，市工商局就《辦法》相關(guān)情況作簡要解讀。
    一、《辦法》主要內(nèi)容
    《辦法》共五章二十五條，分別為總則、食品生產(chǎn)經(jīng)營者及行業(yè)協(xié)會義務(wù)、連帶追究的范圍、條件及方式、連帶追究程序和附則。主要內(nèi)容為強化食品生產(chǎn)經(jīng)營者的食品安全主體責任，建立相互監(jiān)督和自律機制，明確食品安全責任連帶追究的概念、范圍、條件、方式和程序。
    二、制定《辦法》的必要性
    （一）建立食品安全“連帶追究”制度是食品安全重要性所決定
    “民以食為天，食以安為先”，食品安全事關(guān)人民群眾身體健康和社會和諧穩(wěn)定。黨中央、高度重視，社會各界廣泛關(guān)注。保障食品安全，是體現(xiàn)社會文明程度的重要標志，也是衡量社會管理水平和政府公信力的重要指標。正是基于食品安全的重要性，在食品安全領(lǐng)域，有必要制定較為嚴厲的“連帶追究”制度，以限度防控食品安全風險，保障公眾身體健康和生命安全。
    （二）建立食品安全“連帶追究”制度有利于彌補現(xiàn)行食品安全法律體系的不足
    《食品安全法》頒布以來，食品安全環(huán)境得到了較大改善。但毋需諱言，近年來，重大食品安全事件頻發(fā)，瘦肉精事件、毒豇豆事件、染色饅頭事件、地溝油事件、毒毛肚事件等，屢屢刺痛公眾的神經(jīng)，打擊了消費者的消費信心，影響了政府的公信力。這些事件的出現(xiàn)，反映出現(xiàn)行的食品安全法律制度一個重大缺陷：注重個案制裁，在控制系統(tǒng)性風險方面缺乏相應(yīng)的制度安排。因此，有必要制定一套行之有效的制度，遏制頻發(fā)的食品安全問題�！斑B帶追究”制度以其固有的優(yōu)勢和特點，正好彌補這一缺陷。一方面，“連帶追究”制度能夠通過對關(guān)聯(lián)經(jīng)營者的“連帶追究”，落實、強化經(jīng)營者食品安全主體責任，形成經(jīng)營者之間的相互監(jiān)督機制，有利于揭露業(yè)內(nèi)“潛規(guī)則”和“黑幕”，盡早暴露食品安全問題，將風險消滅于萌芽；另一方面，“連帶追究”制度具有個案查處無法比擬的高效率，能夠通過對相關(guān)食品的“連帶追究”，有效控制相關(guān)食品的市場準入和自由流通，將風險化解于未然。
    （三）建立食品安全“連帶追究”制度有利于整合監(jiān)管執(zhí)法力量，強化食品安全主體責任，形成從政府到社會、到經(jīng)營者的監(jiān)督機制。
    現(xiàn)行《食品安全法》對食品安全實行分環(huán)節(jié)、分品種監(jiān)管的模式，有利于明確職責，充分利用多部門執(zhí)法資源，形成多管齊下的監(jiān)管格局。但同時，客觀上也形成了另一個重大缺陷---監(jiān)管鏈條的人為分割，各監(jiān)管部門之間因信息不通、職責劃分存在“模糊地帶”等因素而不能有效形成合力，不利于對違法經(jīng)營者和問題食品追根溯源，不利于發(fā)現(xiàn)和控制可能出現(xiàn)的食品安全風險。食品安全“連帶追究”制度是以政府為主導的監(jiān)督機制，涉及對關(guān)聯(lián)主體的追究和對同質(zhì)性、同源性問題產(chǎn)品的控制，必然跨越原輔材料生產(chǎn)銷售、食品生產(chǎn)、流通、消費等各個環(huán)節(jié)，必然要求打破人為區(qū)隔的職能“邊界”，形成政府主導、部門聯(lián)動、各司其職、分工協(xié)作的食品安全無縫監(jiān)管機制。同時，通過建立信用機制，強化經(jīng)營者食品安全主體責任，促使食品行業(yè)協(xié)會、食品生產(chǎn)經(jīng)營者加強自律，參與監(jiān)督，形成全社會互動機制。如果運行得當，必將大大改善食品安全現(xiàn)狀，從根本上解決食品安全問題。
    三、制定《辦法》的法理基礎(chǔ)
    制定《辦法》，主要基于控制系統(tǒng)性社會風險的需要。在現(xiàn)代社會中，基于嚴格限定的條件，有限地限制特定范圍內(nèi)社會成員的自由、財產(chǎn)權(quán)利，類似的立法并不鮮見。歐美國家在食品貿(mào)易中廣泛使用“連帶”手段防控食品安全風險，我國社會主義法律體系中的“連帶追究”立法也不乏先例。如我國《戒嚴法》規(guī)定：在發(fā)生嚴重危及國家的統(tǒng)一、安全或者社會公共安全的動亂、暴亂或者嚴重騷亂，不采取非常措施不足以維護社會秩序、保護人民的生命和財產(chǎn)安全的緊急狀態(tài)時，國家可以決定實行戒嚴，對憲法、法律規(guī)定的公民權(quán)利和自由的行使進行限制。《傳染病防治法》規(guī)定：對已經(jīng)發(fā)生甲類傳染病病例的場所或者該場所內(nèi)的特定區(qū)域的人員，所在地的縣級以上地方可以實施隔離措施；省、自治區(qū)、直轄市可以決定對本行政區(qū)域內(nèi)的甲類傳染病疫區(qū)實施封鎖�！秾ν赓Q(mào)易法》規(guī)定國家在特殊情況下，可以限制或者禁止有關(guān)的國際服務(wù)貿(mào)易等。
    食品安全涉及公眾生命健康安全，許多看似孤立、偶發(fā)的違法行為潛藏著重大安全隱患，足以引發(fā)系統(tǒng)性社會風險，如三聚氫胺事件、地溝油事件等，嚴重降低公眾安全感，影響社會和諧穩(wěn)定。尤其是在當今我國進入社會轉(zhuǎn)型期，可能落入人均GDP 達到3000美元的“增長陷阱”，社會進入重要敏感期和高風險階段，經(jīng)濟發(fā)展中各種社會問題凸顯，各類矛盾交織一起，食品安全問題更易引發(fā)群體性事件等系統(tǒng)性社會風險。因此，從維護社會全體成員生命健康的角度出發(fā)，有必要建立食品安全“連帶追究”制度，在出現(xiàn)特定情形時，在嚴格條件的基礎(chǔ)上，有限地限制一定范圍內(nèi)食品生產(chǎn)經(jīng)營者的經(jīng)營自主權(quán)利，以體現(xiàn)公平正義的法律精神。
    四、關(guān)于食品安全責任連帶追究定義
    《辦法》所指食品安全責任連帶追究是指食品生產(chǎn)經(jīng)營者出現(xiàn)食品安全違法行為或者發(fā)生食品安全事故，在依法追究其法律責任的同時，相關(guān)部門對同一區(qū)域、同一行業(yè)以及上下游產(chǎn)業(yè)的關(guān)聯(lián)經(jīng)營者依法予以制裁、約束、控制或發(fā)布消費警示的活動�！斑B帶追究”有其特定的含義，與帶有封建色彩的“連坐制”不可同日而語。
    需要說明的是，《辦法》所指“連帶追究”，重點在于追究同一區(qū)域、同一行業(yè)以及上下游產(chǎn)業(yè)的關(guān)聯(lián)經(jīng)營者的食品安全責任，控制問題食品之外的其他相關(guān)食品。對違法者本身的食品安全責任追究和問題食品的處置，相關(guān)法律法規(guī)已有規(guī)定，應(yīng)當依法處理。
    五、關(guān)于連帶追究的審慎原則
    鑒于“連帶追究”制度是一種非常規(guī)的風險防控手段，會在一定程度上傷及無辜，影響食品生產(chǎn)經(jīng)營者的經(jīng)營自主權(quán)和物權(quán)等私權(quán)，為防止“連帶追究”濫用，《辦法》確立了審慎原則，具體體現(xiàn)在追究范圍、條件、程序以及救濟制度、糾錯機制等一系列制度設(shè)計上。
    六、關(guān)于連帶追究范圍（種類）
    因連帶追究既涉及關(guān)聯(lián)經(jīng)營者，又涉及相關(guān)食品，故《辦法》分別對關(guān)聯(lián)經(jīng)營者和相關(guān)食品的范圍作了界定。
    關(guān)聯(lián)經(jīng)營者依經(jīng)營者之間具有的管理、業(yè)務(wù)往來、所在區(qū)域或行業(yè)等相互關(guān)系界定為五類：一是具有隸屬關(guān)系的經(jīng)營者；二是具有上下游產(chǎn)業(yè)關(guān)系的經(jīng)營者；三是具有特許經(jīng)營關(guān)系的經(jīng)營者；四是具有投資關(guān)系的經(jīng)營者；五是具有相同區(qū)域或行業(yè)關(guān)系的經(jīng)營者。
    相關(guān)食品依食品來源、內(nèi)在質(zhì)地界定為兩類：一是同源性食品，即來源于同一經(jīng)營者或同一地區(qū)的食品；二是同質(zhì)性食品，即原材料或生產(chǎn)工藝相同的食品。對相關(guān)食品的界定，是基于對同源性和同質(zhì)性食品的合理懷疑，不管食品批次、規(guī)格是否相同，只要來源相同，或用相同原材料或生產(chǎn)工藝生產(chǎn)的食品，就有可能存在相同的食品安全問題。
    七、關(guān)于連帶追究條件
    按照定義限定的“出現(xiàn)食品安全違法行為或者發(fā)生食品安全事故”條件，從食品、經(jīng)營者經(jīng)營管理方式、違法行為嚴重程度及涉及面等多方面因素考慮，《辦法》對關(guān)聯(lián)經(jīng)營者和相關(guān)食品分別設(shè)定了具體連帶追究條件（見《辦法》第十一至第十四條）。
    考慮到關(guān)聯(lián)經(jīng)營者之間關(guān)系的緊密程度不同，不能一概而論。因此，對相同區(qū)域或行業(yè)的經(jīng)營者，由于彼此之間不具有管理、業(yè)務(wù)往來等直接關(guān)系，《辦法》設(shè)定了特別條件，只有當某區(qū)域或某行業(yè)普遍存在相同或類似食品安全違法行為時，才能連帶追究該類關(guān)聯(lián)經(jīng)營者的食品安全責任。
    為限度防范食品安全風險，借鑒國外制度，《辦法》對連帶控制相關(guān)食品，設(shè)定了較寬泛的條件。只要食品不符合食品安全標準和要求或可能存在食品安全隱患，即可以連帶控制相關(guān)食品。但對特定區(qū)域的相關(guān)食品，采取禁止進入本市銷售的措施時，由于影響面較大，《辦法》對此種情形設(shè)定了較嚴格的條件，只有當某特定區(qū)域的食品引發(fā)食品安全事故或可能存在重大食品安全隱患時，才能采取上述措施。
    八、關(guān)于連帶追究方式
    《辦法》對關(guān)聯(lián)經(jīng)營者和相關(guān)食品，分別設(shè)定了連帶追究方式。對關(guān)聯(lián)經(jīng)營者，設(shè)定了依法罰款、停產(chǎn)停業(yè)、吊銷證照等制裁方式和發(fā)布消費警示、責令整改、中止或取消扶持和優(yōu)惠待遇等約束方式；對相關(guān)食品，設(shè)定了發(fā)布消費警示、責令召回、依法責令暫停銷售、責令接受指定檢驗機構(gòu)檢驗、禁止進入本市銷售等控制措施。
    對關(guān)聯(lián)經(jīng)營者，由于關(guān)系緊密程度、承擔責任的原因以及法律規(guī)定不同，《辦法》分別設(shè)定了不同的追究方式，追究力度按照關(guān)系緊密程度的大小遞減。
    具有隸屬關(guān)系的經(jīng)營者，主要指企業(yè)法人與其分支機構(gòu)，其相互之間關(guān)系緊密，負有直接的管理、監(jiān)督義務(wù)，因此《辦法》對這類關(guān)聯(lián)經(jīng)營者規(guī)定了依法罰款、停產(chǎn)停業(yè)、吊銷證照等力度較大的追究方式。其法律依據(jù)在于分支機構(gòu)的法律責任既可由分支機構(gòu)自行承擔，也可由其所屬的企業(yè)法人承擔，即企業(yè)的分支機構(gòu)出現(xiàn)《辦法》第十一條所列情形之一時，可以直接依法處罰其所屬企業(yè)。
    對具有上下游產(chǎn)業(yè)關(guān)系、特許經(jīng)營關(guān)系、投資關(guān)系的經(jīng)營者，相互之間主要是經(jīng)營業(yè)務(wù)上的往來關(guān)系，緊密程度次于前者，負有一定的互相監(jiān)督義務(wù)，《辦法》對這類關(guān)聯(lián)經(jīng)營者，主要通過對其相關(guān)食品的連帶控制追究其食品安全責任。
    相同區(qū)域或行業(yè)關(guān)系的經(jīng)營者，經(jīng)營活動可能并不關(guān)聯(lián)，但因所處地域或行業(yè)相同，在某區(qū)域或行業(yè)普遍存在某種相同或類似違法行為時，基于合理懷疑，為排除系統(tǒng)性食品安全風險，仍應(yīng)采取連帶追究措施。由于涉及面較廣，《辦法》對此類經(jīng)營者規(guī)定的追究措施主要為發(fā)布消費警示、責令整改、中止或取消扶持和優(yōu)惠待遇等約束性手段。
    《辦法》規(guī)定的對相關(guān)食品的控制措施中，責令召回、依法責令暫停銷售等源于《食品安全法》及相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定。責令接受指定檢驗機構(gòu)檢驗、禁止進入本市銷售則源于對國外相關(guān)制度的借鑒。
    九、關(guān)于連帶追究程序
    《辦法》規(guī)定連帶追究程序，目的是公正執(zhí)法，減少因“連帶追究”行為不規(guī)范造成的損失，限度保護相對人合法權(quán)益�！掇k法》在程序上主要規(guī)定了啟動、調(diào)查、裁量、期限、解除、決定、救濟、異議等程序。在期限上，考慮到約束和控制時間過長有悖于行政效率原則，并可能過度防礙經(jīng)營者合法經(jīng)營權(quán)，參照《行政強制法》，《辦法》規(guī)定采取追究措施的期限一般不超過60日。在解除程序上，考慮到個體利益，《辦法》允許相對人單獨申請對其解除限制或控制措施。在決定程序上，按照職能管轄和級別管轄制定相應(yīng)決定程序，但對發(fā)布消費警示、禁止進入本市銷售等涉及面較寬、對相對人影響較大的約束、控制措施，遵從審慎原則，規(guī)定由（區(qū)）縣和市食品安全委員會以發(fā)布通告的形式作出決定。